Yerel Yönetim Kuruluşlarında Yeni Düzen – Prof. Dr. A. Ülkü Azrak

Uzun yıllardır beklenen yerel yönetim kuruluşları reformuna ilişkin düzenlemeler nihayet gerçekleştirilmiş bulunuyor. Yalnız hemen ekleyeyim ki bu reform tüm yerel yönetim kuruluşlarının kapsamıyor. Köy yönetimi, anlaşılan pek önemsenmemiş ki, bu reform sürecinin çerçevesi dışında bırakılmış.

Öte yandan bu reform sürecinin kapsamında yer alan  üç yasa, Belediye Kanunu, Büyükşehir Belediyesi Kanunu ve İl Özel İdaresi Kanunu Cumhurbaşkanı tarafından, bazı maddelerinin uygun bulunmadığı, ya da Anayasaya aykırı görüldüğü gerekçesiyle, tekrar müzakere edilerek düzeltilmesi istemiyle TBMM’ye geri gönderilmiş, bunlardan sadece Büyükşehir Belediyesi Kanunu TBMM’ce tekrar aynen kabul edildiğinden kesin olarak yasalaşarak Resmi Gazetede yayımlanmıştır.

Bu panelde bana ayrılan zaman içersinde sadece Belediye Kanunu ile Büyükşehir Belediyeleri Kanunu’nda yer alan düzenlemeler hakkındaki görüşlerimi kısaca aktarmaya çalışacağım.

1 .  Önce Belediye Kanunu’nu ele almak istiyorum :

1.1. Herşeyden önce işaretlenmesi gereken husus, 1580 sayılı ve 1930 tarihli eski Belediye Kanunu’nun bugünün orta yaşı çoktan aşmış kuşaklarının bile anlayamayacağı bir dille yazılmış olmasına karşılık, yeni yasada dil sorununun çözülmüş olmasıdır. Yasada önemli değişikliklerden biri belediyelerin kuruluşuna ilişkin 4. madde düzenlemesi. Burada öteden beri şikâyet konusu olan, belediye kurulması için yeterli nüfus sorununa çare arandığı görülüyor. Gerçekten 1580 sayılı eski yasada yeterli nüfus koşulu 2000 idi . Bu sayı, yıllar boyu çok küçük ve ekonomik bakımdan zayıf yörelerde belediye kurulmasına neden olmuş ve böyle kurulan belediyeler, halkın önemli ihtiyaçlarını karşılayacak maddi olanaklara sahip olmadıkları gibi, yönetimde az çok deneyimli elemanları bulmakta da büyük güçlüklerle karşılaşmışlardır. Yeni yasa, 2000 sayısını 5000’e çıkarmıştır. Aslında bunun da gerçek anlamda bir belediye yönetiminin kurulabilmesi bakımından  pek yeterli olmadığı söylenebilir. Fakat gene de eskisine göre daha iyi bir çözüm olduğunda kuşku yoktur. Ayrıca, köylerin veya muhtelif köy kısımlarının birleşerek belediye kurabilmeleri için yerleşim alanlarının merkez kabul edilecek yerleşim alanına uzaklığının en çok 5000 metre ve toplam nüfusun da 5000 olması gerekir. Eski yasada bu mesafe en çok 500 metre olarak kabul edilmişti. Bu uzaklığın değiştirilmesi köylerin birleşerek belediye kurmalarını kolaylaştırmak ve köy sayısının azaltılmasına olanak sağlamakla birlikte, belediye kurulduktan sonra merkeze bu kadar uzak yerleşim yerlerinin ihtiyaçlarını belediye merkezinden karşılamanın da bazı güçlükler yaratabileceği gözden kaçırılmamalıdır.

1.2. Yeni kurulan belediyelerin sınırlarının saptanması usulü eskisine göre biraz sadeleştirilerek düzenlenmiştir.

1.3. Önemli bir değişiklik, öteden beri belediye sınırları içinde bir çok görevi yerine getirebilecek olan, fakat böyle bir pozisyona sahip olmayan mahalle örgütlerinin göreceli olarak ayrıntılı bir  biçimde düzenlenmiş olmasıdır. Gerçekten, halka en yakın kuruluşlar mahalle birimleri olmakla birlikte bugüne kadar bunlara ciddi görevler verilmiş değildi. Mahalle muhtarları, ikamet senedi ve tasdikli kimlik örneği vermekten öte bir iş yapmamaktaydı. Oysa yeni yasanın 9. maddesi, eskisi gibi muhtar ve ihtiyar heyetinden oluşan mahalle örgütüne, ciddiye alındığı takdirde birçok yararı görülebilecek olan önemli görevler yüklemiştir.

1.4. Eski yasada çok kısa bir biçimde düzenlenmiş olan ve yeni yasada da yer alan Hemşehri Hukuku başlıklı 13. maddede ilginç yenilikler göze çarpmaktadır :

1.4.1. Bir kere hemşehrilik hakları sadece Türklere değil, belediye sınırı içinde yerleşmiş olan herkese tanınmaktadır.

1.4.2. İkincisi , hemşehri hakları oldukça geniş tutulmuş ve etkili olabilecek biçimde düzenlenmiştir. Ayrıca katılım bakımından aktif olabilecek kuruluşlar üniversiteler, meslek kuruluşları, sendikalar ve STK’lar olarak gösterilmiştir.

1.5. En önemli düzenlemeler, Belediyelerin görev, yetki ve sorumluluklarına ilişkin 14. ve 15. maddelerde yer almaktadır. Bu maddelerde eski yasaya göre daha derli toplu bir düzenleme yapıldığı görülmektedir. Bu konuda eleştirilebilecek bir husus, 14. maddenin ikinci fıkrasında sıralanan görevlerin hepsinin  “yapar” veya“yaptırır” biçiminde bir parantez içine  alınmış olmasıdır. Çünkü bu görevler daha yakından incelenirse, bir çoğunun ancak bir kamu kuruluşu olan belediye yönetimince yapılabilecek ve yapılması gerekli işlerden olduğu görülür. Aksi halde kamu yararına uygun düşmeyecek bir özelleştirmenin buralara kadar yayılması kaçınılmazdır. Aynı şey 15. maddedeki tipik kamu hizmetleri için de söylenebilir. Bu bağlamda eleştirilebilecek ikinci bir husus ta 15. maddenin (a) bendindeki formülasyondur. Gerçekten belediyenin görevlerinin tek tek sayıldığı bu maddenin ilk bendinde “Belde sakinlerinin mahalli müşterek nitelikteki ihtiyaçlarını karşılamak amacıyla her türlü faaliyet ve girişimde bulunmak” biçiminde bir ifade kullanılması, diğer bentlerde görevlerin tek tek sayılmasının mantığına aykırı bir genel ve soyut düzenleme yapılması anlamına gelmektedir ki bu, yasalaştırma tekniğine de uygun düşmemektedir.

Bir de şu var : 15. maddede belediyelerin görevleri genel bir biçimde 14 bent içinde gösterildikten sonra 18. maddede belediye meclisinin görev ve yetkileri 20 bent içinde ayrıca sayılmıştır. Bu görevler 15. maddede öngörülmeyen görevlerdir. Burada da yasalaştırma tekniği açısından alışılmamış bir yöntem izlenmiş bulunmaktadır. Oysa doğrusu, bütün görevlerin belediye görevlerinin 15. madde içinde sayılarak bunların hangi belediye organınca yerine getirileceğinin aynı madde içersinde gösterilmesidir.

1.6. Belediye Meclisine yardımcı olacak ihtisas komisyonlarına gelince; bunlardan Plan ve Bütçe Komisyonuyla İmar Komisyonunun nüfusu 10 binin üzerindeki belediyeler için kurulması zorunlu olduğu belirtilmiştir. Bunu anlamak mümkündür. Fakat bence düzenlemenin bir eksiği, eski yasada da olduğu gibi,  İmar Komisyonları üyeliklerine yapılacak seçimin özel olarak düzenlenmemiş olmasıdır. Bugüne kadar bu konuda ortaya çıkan en büyük sakınca bu komisyonlara inşaat müteahhitlerinin seçilmesidir. Çünkü bilindiği gibi bu kişiler, geçmişte görüldüğü gibi, imar planlarının kendi mesleki çıkarları doğrultusunda değiştirilmesinde önemli rol oynamaktadırlar.

1.7. Bir başka husus da Belediye Encümenine ilişkindir. Şöyle ki: Yasanın 33. maddesinde belediye encümeninin oluşumu düzenlenmiştir . Burada öteden beri şikâyet konusu olan seçilmişlerle atanmışlar arasındaki dengesizliğin korunduğu görülmektedir. Gerçekten belediye encümeninde seçilmişler, yani belediye meclisinden gelen temsilcilerle birim âmirlerinin sayısı birbirine eşittir. Oysa seçilmişlerin sayısının atanmış olan birim âmirlerininkinden fazla olmalıydı. Ayrıca şunun da gözden kaçırılmaması gerekir ki, birim âmirleri Belediye başkanınca belirlendiğine ve belediye başkanı da aynı zamanda encümen başkanı olduğuna göre, encümende başkanın ağırlığı açık ve kesindir.

1.8. Belediye başkanına gelince; 38. maddede görevlerinin tek tek gösterilmesi, uygun bir düzenleme olmuştur. Ayrıca belediye başkanının özlük haklarına ilişkin 39. maddede ödeneklerin belediyelerin büyüklüklerine göre belirlenen göstergelere bağlı olarak saptanmasının, bu konuda son sıralarda ortaya çıkan keyfi uygulamalara son verecek bir objektif düzenleme olduğuna dikkat çekmek isterim.

1.9. Meclis kararlarının kesinleşmesi süreci de eski yasadan tümüyle farklıdır. Eski yasaya göre meclisçe alınan bazı kararlar mahallin en büyük mülki âmirinin onayıyla kesinleşmekteydi. Bunların dışında kalan kararlara ise belediye başkanı on gün içinde içişleri bakanı nezdinde itiraz edebilirdi.

Yeni yasanın 23. maddesine göre belediye başkanı hukuka aykırı bulduğu meclis kararlarını yeniden görüşülmek üzere beş gün içinde meclise iade edebilir. Meclis salt çoğunlukla eski kararında ısrar ederse Başkan bu karara karşı on gün içinde idari yargıya başvurabilir.

Görüldüğü gibi meclis kararlarlarının kesinleşmesi sürecinde artık mülki amirlerin herhangi bir rolü kalmamıştır. Bu, geçmişte belediyelerce şikâyet konusu olan “idari vesayet yetkisi”  kullanımına set çeken bir düzenlemedir.  Öte yandan belediyelerin denetimi iç ve dış denetim diye ikiye ayrılmış ve her iki denetimin 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Mali Kontrol Kanunu’na göre yapılacağı belirtilmiştir. Bunun mali denetim olduğunda kuşku yoktur. Mali işlerin dışında kalan diğer belediye işlemleri ise idarenin bütünlüğüne ve kalkınma planı ve stratejilerine uygunluğu açısından İçişleri bakanlığı, belediye başkanı veya görevlendireceği elemanlar tarafından denetlenecektir. Burada çok ciddi bir denetim sistemi karışıklığının ortaya çıkması kaçınılmazdır. Çünkü, hangi kararlar içişleri bakanlığınca, hangilerinin de belediye başkanınca denetleneceği gösterilmemiştir? Ayrıca maddede sözü edilen, belediye başkanının görevlendireceği elemanlardan kastedilenin ne olduğu da belli değildir.

Sonuç olarak denebilir ki, bu yasadaki denetim biçimi Anayasanın 127. maddesinde öngörülen idari vesayetdenetiminin esaslarına pek de uygun düşmemektedir.

1.10. Yasanın en ilginç düzenlemesi bence  kentsel dönüşüm ve gelişim alanı başlığını taşıyan 73. maddede yer almaktadır. Bu düzenleme, ön plânda deprem gibi doğal âfetlerin tahribedici etkilerini gidermeye yararlı olacak çözümleri öngörmekle birlikte, akılcı bir yorum benimsendiği  takdirde, öteden beri ihtiyaç duyulan ve batı ülkelerinde “kent yenilemesi” adını alan bir işleve de olanak tanıdığı  söylenebilir. Bu işlev kentsel dönüşüm ve gelişim projesi çerçevesi içersinde yapılabilecektir. Bu amaçla yapılacak kamulaştırmalarda Kamulaştırma Kanunu’nun öngördüğü satınalma (anlaşma) yoluyla kamulaştırma esas alınacaktır. Ancak, mülk sahiplerinin mülklerini makul bir bedel karşılığında satmamakta direnmeleri durumunda Kamulaştırma Kanunu’nun öngördüğü zorlayıcı yöntemlere başvurulması da kaçınılmazdır.

1.11. Nihayet 76.  maddede demokratik katılım biçimi olan ve Türkiye’de esasen yaygın olarak uygulanmakta olan “Kent Konseyi” ve 77. maddede de belediye hizmetlerine gönüllü katılım biçimleri düzenlenmiştir. Bunun çağdaş ve demokratik bir çözüm biçimi olduğunda kuşku yoktur.

Temenni edilir ki kentsel dönüşüm ve gelişime ve demokratik katılıma ilişkin bu düzenlemeler kâğıt üzerinde kalmasın ve hızla yaşama geçirilsin.
2. Büyükşehir Belediyesi yönetimine gelince ;  5216 sayılı ve 10 Temmuz 2004 tarihli kanun büyük şehir belediyesi yönetimini düzenlemektedir.

2.1. Bu yasaya göre nüfusu 750.000’nden fazla olan il belediyeleri kanunla büyükşehir belediyesine dönüştürülebilir. Büyükşehir belediyesinin doğru dürüst bir tanımının yasada yer almamasının ve bu konuda hangi sosyal ve ekonomik kriterlere göre karar verileceğinin belirsiz olmasının yaratacağı karışıklık bir yana, bu suretle ortaya çıkacak olan tablonun bazı tutarsızlık ve çelişkileri içereceği kuşkusunu taşımaktayım. Gerçekten, nüfusu 10 milyonun üzerinde olan kent belediyeleri ile nüfusu sözgelimi 800.000 olan kent belediyelerin aynı potaya konmasının  özellikle küçük belediyeler açısından, geçmişte de görüldüğü gibi, bazı güçlükler yaratacağını düşünüyorum.

2.2. Bugüne kadar büyükşehir belediyesi yönetimi ile ilçe belediyeleri yönetimleri arasında ortaya çıkan görev ve yetki uyuşmazlıklarını giderilebilmesi için, büyükşehir yönetiminin görev ve yetkileri büyük ölçüde arttırılmış bulunmaktadır. Bunun uyuşmazlıkların çözümü için sağlıklı bir çözüm olduğu çok kuşkuludur. Çünkü, belediye hizmetlerinin gereğince yerine getirilmesinde halka yakınlık esası ön plânda gelir. Halka en yakın olanlar da ilçe belediyeleridir. Onların görevlerinin azaltılmasının ne gibi bir yarar sağlayacağı sorusunu cevaplandırmak kolay değildir.

Bu düşüncenin yönetim hukuku ve bilimi açısından biraz daha açıklığa kavuşturulabilmesi için şu hususun altının çizilmesi yerinde olacaktır: 3030 sayılı eski kanunun 6. maddesinin (A) bendinde  büyükşehir belediye yönetiminin az sayıda görevleri tek tek gösterildikten sonra  ilçe belediyelerinin görevleri başlığı altındaki (B) bendinde “bu maddenin (A) fıkrasında sayılanlar dışında kalan ve yürürlükteki mevzuatla belediyelere verilen bütün görevler ilçe belediyelerince yürütülür” denmişti. 5216 sayılı yeni kanunun 7. maddesinde ise ilçe belediyelerinin sınırlı sayıdaki görevleri tek tek gösterilmiştir. Bu önemli bir değişikliktir. Çünkü önceki kanuna göre ilçe belediyeleri “genel yetkili yönetim birimi” niteliğini taşımaktayken şimdi bu esas terkedilmiştir.

2.3. Aynen Belediyeler Kanunu’nda olduğu gibi, burada da kamu hizmetlerini, çeşitli özelleştirme biçimlerine başvurulmak suretiyle özel hukuk hükümleri çerçevesinde özel kişilere gördürme yolunun hiçbir sınır tanımadan açıldığına tanık olunmaktadır.

Öte yandan, belediyelere “tüccar belediyecilik” anlayışı ile bakma o kadar belirgin ki, bir anlamda, çok uluslu şirketlerin girişim ihtiyacıyla bunlar arasında ilişki kurma çabası yasanın bütününe egemen gibi görünüyor. TBMM’deki görüşmeler sırasında muhalefet partisi temsilcisinin de işaret ettiği gibi “yasa belediyeleri merkezi yönetimin teknik ve mali desteğinden kopardıktan sonra, ortaya çıkarılan yapı ulusal çıkarlara gözlerini kapamış, yerel çıkarlara odaklı tacir kurum niteliğindeki bir yapı olarak belirmektedir”.

2.4. Belediye kadrolarında görevli kamu çalışanlarına gelince; bunlar da esnek yapı yaratma amacı uğruna, sözleşmeli personel statüsüne sokularak tasfiye sürecine sürüklenme tehlikesiyle karşı karşıya bırakılmaktadır. Böyle bir şeye kamu idarelerinde değil, daha ziyade özel şirket yönetimlerinde rastlanabilir. Bu olgu da yukarda söylediklerimizi doğrulamaktadır.

2.5. Yasanın  8. ve 9. maddelerinde düzenlenmiş olan “altyapı koordinasyon merkezi” ile “ulaşım koordinasyon merkezi” gibi birimler yeni değildir. Bunlar eski yasada da yer almaktaydı ve işlevleri kâğıt üzerinde kaldığı için  bu konularda hiçbir sonuca varılamamıştı.

Yeni Kanun bu konular dışında dikkat çekici herhangi bir yeniliği içermemektedir. Bu nedenle açıklamalarıma burada son vermek istiyorum.

Prof. Dr. A. Ülkü Azrak
TKB Danışma Kurulu Üyesi


TARİH: 23.Eylül.2004

Başa Dön